Συνοπτικό Υπόμνημα επί των Εισηγήσεων του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων προς το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης

Δ. Δαμίγος, Επίκ. Καθηγητής ΕΜΠ

Στις 19.8.2013 κοινοποιήθηκε στα ελληνικά ΑΕΙ έγγραφο του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Παιδείας και Θρησκευμάτων (ΥΠΑΙΘ) (αρ. πρωτ. 113287/14.8.2013/ΙΒ) με θέμα «Μεταρρυθμιστικές δράσεις ΥΠΑΙΘ-ΑΕΙ». Με το έγγραφο αυτό ζητήθηκε από όλα τα ΑΕΙ της χώρας να προβούν: (α) στην «αξιολόγηση των διοικητικών και οικονομικών οργανικών μονάδων τους και του προσωπικού» μέχρι 31.8.2013, (β) στη «σύνταξη νέων οργανογραμμάτων ανά υπηρεσιακή μονάδα με κατάργηση ή συγχώνευση υπηρεσιακών μονάδων» μεταξύ 1.9.2013 και 15.9.2013 και (γ) στην «κατάργηση οργανικών θέσεων που πλεονάζουν και τοποθέτηση του προσωπικού που πλεονάζει σε καθεστώς διαθεσιμότητας, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία» στις 16.9.2013.

Στις 3.9.2013, σε συνέχεια του ως άνω εγγράφου, κοινοποιείται στα ΑΕΙ νέο έγγραφο του Γενικού Γραμματέα του ΥΠΑΙΘ (αρ. πρωτ. 120526/2.9.2013) για την υποβοήθηση των Ιδρυμάτων για την υλοποίηση των μεταρρυθμιστικών δράσεων. Το ίδιο έγγραφο αποστέλλεται εκ νέου με «ΟΡΘΗ ΕΠΑΝΑΛΗΨΗ» στις 10.9.2013.

Στις 24.9.2013 εκδίδεται η υπ’ αριθμ. 135211/B2/23.9.2013 (ΦΕΚ 2384/τ. Β/24.9.2013) ΚΥΑ των Υπουργών ΠΑΙΘ και Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης (ΔΜΗΔ) «Κατάργηση χιλίων τριακοσίων σαράντα εννέα (1.349) οργανικών και προσωποπαγών θέσεων μόνιμου και με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου διοικητικού προσωπικού των Πανεπιστημίων, κατ’ εφαρμογή της παρ. 1 του άρθρου 90 του Ν. 4172/13», η οποία τροποποιήθηκε με την υπ’ αριθμ. 150539/B2/23.9.2013 (ΦΕΚ 2601/τ. Β/15.10.2013) ΚΥΑ των Υπουργών ΠΑΙΘ και ΔΜΗΔ. Η τροποποιημένη ΚΥΑ διατηρεί τον ίδιο αριθμό καταργούμενων θέσεων ανά Ίδρυμα και συνολικά. Περιέχει, ωστόσο, εσω-ιδρυματικές αλλαγές σε σχέση με τους κλάδους που καταργούνται στο σύνολό τους και τις θέσεις που καταργούνται με αποτίμηση προσόντων.

Όπως αναφέρεται και στις δύο ανωτέρω ΚΥΑ, ο αριθμός και η κατανομή των καταργούμενων θέσεων πραγματοποιήθηκε με βάση την Ειδική Έκθεση Τεκμηρίωσης Εισήγησης προς τον Υπουργό ΠΑΙΘ της Ομάδας Διοίκησης Έργου (ΟΔΕ) για την αναδιοργάνωση των δομών των Α.Ε.Ι., η οποία συγκροτήθηκε με απόφαση του Υπουργού ΠΑΙΘ (υπ’ αριθμ. πρωτ. 131095/17.9.2013/Η).

Η ως άνω Ειδική Έκθεση Τεκμηρίωσης Εισήγησης της ΟΔΕ δεν κοινοποιήθηκε στα Ιδρύματα, παρά τις επανειλημμένες αιτήσεις της ακαδημαϊκής κοινότητας, γεγονός που δημιούργησε εύλογα ερωτήματα για την ακολουθούμενη διαδικασία (βλ. για παράδειγμα http://www.ntua.gr/announcements/rector/uploads/2013-10-01_967242_protash.pdf).

Στο παρόν σύντομο υπόμνημα πραγματοποιείται μια κριτική ανάλυση των εισηγήσεων του Υπουργού ΠΑΙΘ προς το Υπουργείο ΔΜΗΔ (οι οποίες έχουν συνολική έκταση 106 σελ.), με ημερομηνίες 20.9.2013 και 14.10.2013 (τροποποιητική πρόταση).

2. Παρατηρήσεις επί των εισηγήσεων

Σύμφωνα με δηλώσεις του Υπουργού ΠΑΙΘ (βλ. για παράδειγμα δήλωση του Υπουργού ΠΑΙΘ στις 13-09-13[1]) καθώς και άλλων παραγόντων του Υπουργείου και στελεχών της Κυβέρνησης σε ΜΜΕ, η διαδικασία που δόθηκε στα ΑΕΙ στηρίζεται σε διεθνή μεθοδολογία και κριτήρια.

Στις σελ. 3 έως 5 της από 20.9.2013 εισήγησης περιγράφονται μια σειρά στόχων και αξόνων και στοιχεία μεθοδολογίας που προκρίθηκαν στο πλαίσιο εκπόνησης του Οδικού Χάρτη – Σχεδίου Δράσης για την υλοποίηση μεταρρυθμιστικών δράσεων στα ΑΕΙ. Ανεξαρτήτως της ορθότητας, πληρότητας ή αποδοχής των περιγραφόμενων κριτηρίων στις ως άνω σελίδες, ο Υπουργός ΠΑΙΘ παραδέχεται στην Εισήγηση ότι ζητήθηκε από τα Ιδρύματα να προχωρήσουν άμεσα στην αξιολόγηση των δομών τους, με στόχο τον υπολογισμό των θέσεων διοικητικού προσωπικού που πλεονάζουν ή ελλείπουν, αποκλειστικά και μόνο στη βάση κάποιων ποσοτικών παραμέτρων (σελ. 5).

Στην Εισήγηση, παρά τις επανειλημμένες αναφορές σε «διεθνώς αναγνωρισμένη μεθοδολογία και κριτήρια», δεν υπάρχει καμία βιβλιογραφική πηγή που να τεκμηριώνει την προέλευση και την εγκυρότητα της προτεινόμενης μεθοδολογίας, των χρησιμοποιούμενων κριτηρίων και των ποσοτικών δεικτών. Αντιθέτως, τόσο η μεθοδολογία όσο και τα κριτήρια χαρακτηρίζονται από αυθαιρεσία, προχειρότητα και αδιαφάνεια, όπως αναφέρεται παρακάτω.

Το πρώτο σημείο που χρήζει εξήγησης από την πλευρά του Υπουργείου ΠΑΙΘ είναι η αιτιολόγηση της κρίσης των Εκθέσεων Αξιολόγησης που απέστειλαν όλα τα ΑΕΙ. Στην Εισήγηση του ΥΠΑΙΘ δεν τεκμηριώνονται:

(α)   για ποιο λόγο χαρακτηρίστηκαν οι Εκθέσεις Αξιολόγησης των ΑΕΙ ως «Ελλιπείς» (σελ. 7 και 8 της από 20.9.2013 Εισήγησης) και

(β)   με ποιο σκεπτικό απορρίφθηκαν τα αποτελέσματα των Εκθέσεων Αξιολόγησης των ΑΕΙ, σύμφωνα με τις οποίες τα ελληνικά ΑΕΙ εμφάνιζαν σημαντικές ελλείψεις σε διοικητικό προσωπικό, και όχι πλεόνασμα.

Το δεύτερο σημείο που αξίζει αναφοράς είναι το μοντέλο «Δεικτών και Τιμών Διοικητικού Προσωπικού Πανεπιστημίων και ΤΕΙ» που ακολούθησε η ΟΔΕ. Ενδεικτικά αναφέρονται τα εξής:

• Η ΟΔΕ έχει υπολογίσει 1,5 διοικητικούς υπαλλήλους ανά 100 φοιτητές για όλα τα ΑΕΙ, με εξαίρεση τα δύο Πολυτεχνεία (ΕΜΠ και Κρήτης), την ΑΣΚΤ και τη Γεωπονική, για τα οποία υπολογίζει 4,5 διοικητικούς υπαλλήλους ανά 100 φοιτητές, λόγω του καθολικού εργαστηριακού χαρακτήρα των Τμημάτων τους, όπως αναφέρεται. Με βάση τα στατιστικά στοιχεία της UK Higher Education Statistics Agency[2], στα Ιδρύματα Τριτοβάθμιας Εκπαίδευσης του Ηνωμένου Βασιλείου (για το ακαδημαϊκό έτος 2011-2012), αναλογούν, κατά μέσο όρο, 10,2 υπάλληλοι υποστηρικτικού προσωπικού ανά 100 φοιτητές.
• Η ΟΔΕ έχει υπολογίσει 1 διοικητικό υπάλληλο ανά 100 μέλη ΔΕΠ για όλα τα ΑΕΙ. Με βάση τα στατιστικά στοιχεία της UK Higher Education Statistics Agency, στα Ιδρύματα Τριτοβάθμιας Εκπαίδευσης του Ηνωμένου Βασιλείου (για το ακαδημαϊκό έτος 2011-2012), ο αριθμός του διδακτικού/ερευνητικού προσωπικού ήταν 181.385 άτομα (πλήρους και μερικής απασχόλησης), ενώ του υποστηρικτικού προσωπικού 196.860 άτομα, δηλ. αναλογούν, κατά μέσο όρο, 108 θέσεις υποστηρικτικού προσωπικού ανά 100 μέλη ΔΕΠ.

Πέραν των εξαιρετικά χαμηλών δεικτών που έχουν χρησιμοποιηθεί από την ΟΔΕ προκειμένου να προκύψει το επιθυμητό «πλεόνασμα» προσωπικού, υπάρχουν αυθαίρετοι και ατεκμηρίωτοι συντελεστές όπως, για παράδειγμα, οι συντελεστές πολλαπλασιασμού του υπολογιζόμενου φοιτητικού πληθυσμού (για να εκτιμηθούν λοιπές ανάγκες, π.χ. μεταπτυχιακοί και διδακτορικοί φοιτητές, μετεγγραφές, κλπ.), οι απαιτήσεις διοικητικών υπαλλήλων ανά Τμήμα, οι συντελεστές γεωγραφικής διασποράς και, κυρίως, οι συντελεστές βαρύτητας που χρησιμοποιούνται για να υπολογιστούν οι μέσες σταθμικές απαιτήσεις σε διοικητικούς υπαλλήλους.

Θα πρέπει επιπλέον να επισημανθεί ότι ακόμη και με τους προτεινόμενους δείκτες παρατηρούνται σημαντικές ανακολουθίες κατά τους υπολογισμούς. Για παράδειγμα, τα Πολυτεχνικά Τμήματα Πανεπιστημίων όπως του ΑΠΘ ή του ΔΠΘ υπολογίζονται με 15 διοικητικούς υπαλλήλους ανά Τμήμα αντί των 30 που χρησιμοποιούνται για το ΕΜΠ και το Πολυτεχνείο Κρήτης. Επίσης, Τμήματα με καθολικό εργαστηριακό χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα αυτά της Βιολογίας και της Χημείας του ΕΚΠΑ, λαμβάνονται στους υπολογισμούς με 15 διοικητικούς υπαλλήλους αντί των 30 που χρησιμοποιούνται για το ΕΜΠ και το Πολυτεχνείο Κρήτης για τον ίδιο ακριβώς λόγο.

Προκειμένου να γίνουν κατανοητές οι επιπτώσεις των χρησιμοποιούμενων ποσοτικών δεικτών στον καθορισμό του απαιτούμενου προσωπικού παρατίθεται ακολούθως ένα παράδειγμα εφαρμογής της προτεινόμενης από την ΟΔΕ μεθοδολογίας σε ευρωπαϊκά πανεπιστήμια. Πιο συγκεκριμένα, εξετάζονται συγκριτικά το ΕΜΠ και τα ακόλουθα αγγλικά πανεπιστήμια:

• University of Bristol
• University of Nottingham
• University of Sheffield
• University of Leeds

Η επιλογή των συγκεκριμένων πανεπιστημίων βασίστηκε, αποκλειστικά και μόνο για λόγους σύγκρισης, στα αποτελέσματα της κατάταξης QS World University Rankings για το αντικείμενο “Engineering & Technology”. Και τα τέσσερα αγγλικά πανεπιστήμια που επιλέχθηκαν, βρίσκονται εσκεμμένα στην ίδια ή σε λίγο χαμηλότερη θέση κατάταξης από το ΕΜΠ, όπως φαίνεται στον ακόλουθο πίνακα (Πίν. 1).

Πίνακας 1. Θέση των χρησιμοποιούμενων πανεπιστημίων βάσει της κατάταξης QS World University Rankings με βάση το αντικείμενο “Engineering & Technology”

Οι υπολογισμοί πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τις ακόλουθες παραδοχές, προκειμένου να είναι σύμφωνοι με την προτεινόμενη από την ΟΔΕ μεθοδολογία:

• Ελήφθησαν υπόψη μόνο τα μέλη ΔΕΠ πλήρους απασχόλησης.
• Ελήφθησαν υπόψη, για λόγους συντηρητικής εκτίμησης, οι προπτυχιακοί φοιτητές πλήρους και μερικής απασχόλησης (part-time).
• Ελήφθησαν υπόψη οι πραγματικοί μεταπτυχιακοί φοιτητές (δεν χρησιμοποιήθηκαν δηλ. οι προτεινόμενοι πολλαπλασιαστές).
• Ελήφθησαν υπόψη τα Τμήματα (ή μονοτμηματικές Σχολές) των ως άνω Πανεπιστημίων. Δεν ελήφθησαν υπόψη ινστιτούτα, ερευνητικά κέντρα και άλλες δομές, οι οποίες επίσης αγνοούνται από τη μεθοδολογία της ΟΔΕ.
• Για τον υπολογισμό των απαιτούμενων θέσεων υποστηρικτικού προσωπικού βάσει του αριθμού των Τμημάτων χρησιμοποιήθηκε για τα Πολυτεχνικά Τμήματα συντελεστής 30 υπαλλήλων, ενώ για τα υπόλοιπα 15 υπαλλήλων, καθώς τα ως άνω πανεπιστήμια δεν είναι αμιγή Πολυτεχνεία.
• Για τον υπολογισμό των απαιτούμενων θέσεων υποστηρικτικού προσωπικού βάσει του αριθμού των φοιτητών χρησιμοποιήθηκε συντελεστής 4,5 υπαλλήλων ανά 100 φοιτητές, όπως στο ΕΜΠ, δεδομένου ότι δεν ήταν εφικτός ο διαχωρισμός του φοιτητικού πληθυσμού ανά Τμήμα. Με αυτόν τον τρόπο, ωστόσο, οι εκτιμήσεις είναι πιο συντηρητικές (υπολογίζεται δηλ. μεγαλύτερος αριθμός απαιτούμενων διοικητικών υπαλλήλων).
• Ελήφθη υπόψη το σύνολο του υποστηρικτικού προσωπικού, αλλά όχι το προσωπικό πολλαπλών καθηκόντων (atypical staff[3]). Αυτό οδηγεί, επίσης, σε πιο συντηρητικές εκτιμήσεις.

Τα αποτελέσματα δίνονται στον Πίν. 2 που ακολουθεί.

Σύμφωνα με τα στοιχεία του Πίν. 2, η εφαρμοζόμενη μεθοδολογία της ΟΔΕ θα οδηγούσε στο συμπέρασμα ότι το «πλεονάζον» προσωπικό στα τέσσερα αγγλικά πανεπιστήμια αντιστοιχεί στο 75% έως 80% του υφιστάμενου προσωπικού τους. Το αποτέλεσμα αυτό είτε οφείλεται σε σοβαρά σφάλματα της μεθοδολογίας της ΟΔΕ, είτε καταρρίπτει τους ισχυρισμούς του ΥΠΑΙΘ περί υπερστελέχωσης των ελληνικών ΑΕΙ βάσει της διεθνούς πραγματικότητας.

Πίνακας 2. Συγκριτικός υπολογισμός απαιτούμενου υποστηρικτικού προσωπικού βάσει της μεθοδολογίας της ΟΔΕ

^*: Τα στοιχεία του ΕΜΠ αφορούν στην εισήγηση της 20.9.2013

^**: Οι μεταπτυχιακοί φοιτητές του ΕΜΠ συμπεριλαμβάνονται στους προπτυχιακούς με συντελεστή βαρύτητας

Τέλος, ένα ενδιαφέρον σημείο της μεθοδολογίας είναι το Βήμα 3, το οποίο περιγράφεται στη σελ. 12 της από 20.9.2013 Εισήγησης του Υπουργού ΠΑΙΘ. Το ενδιαφέρον για το Βήμα αυτό έγκειται σε δύο ζητήματα:

(α)   Πρόκειται ουσιαστικά για ένα «μαύρο κουτί», μια απολύτως αδιαφανή διαδικασία, καθώς αναφέρονται κάποιοι παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη για τον τελικό υπολογισμό των απαιτούμενων θέσεων υποστηρικτικού προσωπικού, χωρίς ωστόσο να διευκρινίζεται η σημασία κάθε παράγοντα στη διαμόρφωση του αποτελέσματος. Είναι χαρακτηριστικό, για παράδειγμα[4], ότι μετά την εφαρμογή του Βήματος 3 οι 510 θέσεις «πλεονάζοντος» προσωπικού για το ΕΜΠ μειώνονται σε 399 (μείωση 21,8% περίπου), οι 710 θέσεις «πλεονάζοντος» προσωπικού για το ΕΚΠΑ μειώνονται σε 498 (μείωση 29,9% περίπου), ενώ οι 132 θέσεις «πλεονάζοντος» προσωπικού για το ΑΠΘ αυξάνονται σε 169 (αύξηση 28% περίπου)!

(β)   Οι παράμετροι που λαμβάνονται υπόψη στον καθορισμό του τελικού αριθμού του απαιτούμενου προσωπικού αναδεικνύουν σημαντικές πτυχές της κυβερνητικής πολιτικής για την τριτοβάθμια εκπαίδευση: εργολαβικές αναθέσεις κομβικών υπηρεσιών των Ιδρυμάτων, όπως π.χ. η φύλαξη, με αποτέλεσμα την περαιτέρω ανάπτυξη των ελαστικών σχέσεων εργασίας και την πρόσθετη επιβάρυνση των ήδη δραματικά μειωμένων προϋπολογισμών των Ιδρυμάτων, περαιτέρω συρρίκνωση της δημόσιας τριτοβάθμιας εκπαίδευσης μέσα από καταργήσεις/συγχωνεύσεις Τμημάτων, Σχολών και Ιδρυμάτων οσονούπω, κ.λπ.
 

3. Συμπεράσματα

Η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε από την ΟΔΕ δεν στηρίζεται σε κανένα διεθνές πρότυπο ή κοινά αποδεκτούς δείκτες. Αντιθέτως, είναι μια μεθοδολογία αυθαίρετη και, σε σημεία, αδιαφανής. Στην καλύτερη περίπτωση, η μεθοδολογία ενέχει σημαντικά σφάλματα και ανακολουθίες, τόσο στη διαμόρφωσή της (π.χ. αυθαίρετοι συντελεστές βαρύτητας, υπερβολικά χαμηλοί δείκτες με βάση τη διεθνή πραγματικότητα, κ.ά.) όσο και στην εφαρμογή της (π.χ. αγνόηση του εργαστηριακού χαρακτήρα ορισμένων Τμημάτων των πανεπιστημίων, αγνόηση των Πολυτεχνικών Τμημάτων όλων των πανεπιστημίων πλην του ΕΜΠ και του Πολυτεχνείου Κρήτης, κλπ.).

Συνεπώς, οι καταργούμενες θέσεις διοικητικού προσωπικού είναι είτε απόρροια μιας εσφαλμένης μεθοδολογίας, είτε προϊόν μιας προσχηματικής διαδικασίας με προαποφασισμένο αποτέλεσμα, το οποίο εξυπηρετεί συγκεκριμένες πολιτικές.

Ορισμένα στοιχεία καθιστούν το δεύτερο ενδεχόμενο περισσότερο πιθανό. Για παράδειγμα, στην εισήγηση της 20.9.2013, οι τελικές καταργούμενες θέσεις για το ΕΜΠ ανέρχονταν σε 399 (οι καταργούμενες θέσεις πριν το Βήμα 3 ανέρχονται σε 510), από ένα υποσύνολο 548 εργαζομένων σε συγκεκριμένους κλάδους κι ένα σύνολο 883 εργαζομένων. Στην Εισήγηση της 14.10.2013, οι τελικές καταργούμενες θέσεις για το ΕΜΠ εξακολουθούν να παραμένουν 399 (οι καταργούμενες θέσεις πριν το Βήμα 3 μειώνονται σε 504), από ένα υποσύνολο 542 εργαζομένων σε συγκεκριμένους κλάδους κι ένα σύνολο 877 εργαζομένων. Το Βήμα 3 παρέχει απόλυτη ελευθερία για αυθαίρετες εκτιμήσεις που θα καταλήγουν πάντα στο επιθυμητό αποτέλεσμα. Επίσης, η χρήση συγκεκριμένων κριτηρίων στο Βήμα 3, όπως π.χ. η κατάργηση οργανικών θέσεων μέσα από συγχωνεύσεις/καταργήσεις Τμημάτων, Σχολών, κλπ., εξυπηρετεί απόλυτα τις προτεινόμενες παρεμβάσεις του ΜΠΔΣ 2013-2016[5] για μείωση λειτουργικών δαπανών ΑΕΙ – ΤΕΙ με συγχωνεύσεις κατά 37 εκατ. ευρώ το 2014 (από 24 εκατ. ευρώ το 2013) και επιπλέον 10 εκατ. ευρώ το 2015, μέσα από ένα νέο, σαρωτικό, σχέδιο «Αθηνά» που θα αγγίξει, όπως όλα δείχνουν μέλη ΔΕΠ, ΕΕΔΙΠ και ΕΤΕΠ. Τέλος, θεωρείται δεδομένο ότι η περαιτέρω άσκηση πίεσης στους ήδη ανεπαρκείς για την κάλυψη βασικών αναγκών προϋπολογισμούς των ΑΕΙ, μέσω της επιβάρυνσής τους με νέες δαπάνες για εργολαβίες που καλύπτονται μέχρι τώρα από μόνιμο προσωπικό (π.χ. φύλαξη), θα οδηγήσει στην εισαγωγή διδάκτρων και θα ωθήσει μεγάλο τμήμα του φοιτητικού πληθυσμού είτε στα δάνεια, είτε στη διακοπή των σπουδών.

Ακόμη και αν δεν υπάρχει σκοπιμότητα, κάτι που δύσκολα γίνεται πιστευτό, το συμπέρασμα που προκύπτει σε κάθε περίπτωση είναι ότι η υπ’ αριθμ. 150539/B2/23.9.2013 (ΦΕΚ 2601/τ. Β/15.10.2013) ΚΥΑ των Υπουργών ΠΑΙΘ και ΔΜΗΔ που καταργεί 1349 θέσεις προσωπικού από τα ήδη υποστελεχωμένα ΑΕΙ πρέπει άμεσα να ανακληθεί, καθώς δεν τεκμηριώνεται επ’ ουδενί η ύπαρξη «πλεονάζοντος» προσωπικού.

Συνοπτικό Υπόμνημα (κείμενο σε μορφή pdf)